L’art. 3, secondo comma, della L. 816/85 (legge completamente abrogata dal d.lgs. 216/2000), prevedeva la possibilità di disporre il raddoppio dell’indennità mensile di carica per i primi cittadini dei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti che svolgessero attività lavorativa non dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, fossero collocati in aspettativa non retribuita.
E’ di tutta evidenza che tale beneficio non potesse essere corrisposto in favore chi non svolgesse attività lavorativa perché, ad esempio, disoccupato, studente, casalinga o pensionato.
Per il Consiglio di Stato, tuttavia, riconosceva il diritto al raddoppio dell’indennità in favore del pensionato che di fatto esercitasse comunque un’attività lavorativa, autonoma o dipendente, ricorrendo le altre condizioni previste dalla legge.
Ecco sul punto l’interessante intervento della Corte dei Conti, con la sentenza 7 aprile 2008, n. 154.
Emiliana Matrone
Corte dei Conti, sez. I, 7 aprile 2008, n. 154
FATTO
Con atto depositato in data 19 marzo 2004 il Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Lombardia ha convenuto in giudizio il signor Bruno C., Sindaco pro-tempore del Comune di Segrate, il Segretario Generale dell’ente, signor R. F. e i Consiglieri comunali in carica al momento dei fatti, fra cui il signor A. A.(nonchè …omissis…) per avere deliberato, in assenza dei presupposti di legge, il raddoppio dell’indennità di carica in favore del sindaco, relativamente agli anni 1997, 1998, 1999 e ai primi cinque mesi del 2000.
L’ammontare del danno di cui la Procura Regionale chiedeva la condanna era determinato in Euro 55.077,57, che per l’80% addebitava al Sindaco C. e per il restante 20% ripartiva fra il Segretario Generale F., responsabile di non aver fatto rilevare l’illegittimità della suddetta corresponsione e i consiglieri comunali i quali, alternativamente, avevano preso parte alle due delibere, n. 82 del 9 dicembre 1997 e n. 18 del 14 marzo 1998, con cui veniva approvato il raddoppio dell’indennità di carica spettante al Sindaco, rideterminata così nella misura di Lire 5.270.760 mensili. Quanto al Sindaco, lo si rimproverava di aver affermato, con appositi atti notori, di svolgere, benché pensionato, attività di libero professionista in materia di consulenza aziendale e bancaria dal 1 gennaio 1997, per conto dell’ Istituto di Ricerca della Lombardia (I.R.E.R.) e dell’Istituto bancario di Credito Fondiario, e pertanto di trovarsi nelle condizioni per godere di tale beneficio ai sensi dell’art. 3 della legge n. 816/1985; la qual cosa, in realtà, non corrispondeva al vero.
Il C.gio di primo grado, con sentenza 185/05 in data 25.11.2004 – 11.03.2005 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia, nel condannare i convenuti riduceva di un terzo il danno posto a carico del Segretario Comunale e dei Consiglieri, in considerazione dell’apporto causale imputabile al dirigente del Settore AA.GG., non evocato in giudizio dal P.M., mentre non apportava alcuna attenuante nei confronti del Sindaco, in considerazione dell’influenza dominante da questi esercitata nella vicenda per cui è causa. La ripartizione del danno veniva pertanto rideterminata dai primi giudici commisurando al 70% (pari ad euro 16.641,23) il danno stimato riconducibile all’attività del Sindaco C., al 10% (pari ad euro 3.671,84) quello attribuibile al Segretario Generale F. e il residuo 20% da ripartire fra i venti Consiglieri comunali citati in giudizio, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali.
Avverso la sentenza di primo grado hanno proposto appello il Sindaco Bruno C., il Segretario Comunale R. F. ed il Consigliere Comunale A. A..
Il signor Bruno C., con il patrocinio dell’Avv. Giovanni Brambilla Pisoni e del Prof. Avv. Nino Longobardi, ha formulato i seguenti motivi di appello:
– Prescrizione della azione di responsabilità – Trattandosi di fattispecie di retribuzioni liquidate in eccesso rispetto al dovuto, la prescrizione decorre, secondo l’appellante, dall’adozione delle delibere del dicembre 1997 e del marzo 1998, mentre il primo atto interruttivo risale al novembre 2003; pertanto l’azione di responsabilità sarebbe intempestiva.
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 816/1985, nonché carenza, illogicità e contraddittorietà della motivazione – Adduce l’appellante che nel periodo in contestazione avrebbe svolto attività lavorativa non dipendente, come comprovato dalle allegate dichiarazioni dei redditi, e che tale circostanza costituisce presupposto sufficiente, unitamente alla popolazione del Comune superiore a 10.000 abitanti, a legittimare il raddoppio dell’indennità in questione ai sensi dell’art. 3 della legge n. 816/1985.
Sarebbero state travisate, a detta dell’appellante, le dichiarazioni sostitutive allegate dall’interessato, nelle quali, si dava conto di svolgere attività di Consigliere di amministrazione dell’Istituto di Credito Fondiario e dell’IRER, attività che senz’altro può qualificarsi co\ me “libero professionale in materia di consulenza aziendale e bancaria” e quindi attività lavorativa autonoma e retribuita, non svolta a titolo di servizio onorario.
L’assunto risulterebbe provato, secondo il C., dalle dichiarazioni dei redditi relative agli anni dal 1997 al 2000, nelle quali è stata evidenziata una diminuzione dei redditi derivanti da rapporti di collaborazione coordinata e continuativa, e ciò sarebbe da imputarsi alla limitazione dell’attività stessa per effetto della carica di Sindaco.
– Insussistenza dell’elemento soggettivo della colpa grave – Poichè la norma in questione parla di “attività lavorativa non dipendente” e mai restringe la predetta attività a quella “libero professionale” come affermato invece dalla Sezione di primo grado, manca del tutto la prova che il C. versava in una situazione di colpa cosciente e meno che mai di una macchinazione o di un raggiro sulla base delle dichiarazioni sostitutive prodotte.
L’appellante R. F., con il patrocinio degli Avv.ti Alessio Petretti e Paolo Bonomi, da dedotto:
– l’avvenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno;
– la mancanza del requisito della colpa grave, e tanto meno del dolo, dal momento che l’interessato ha fatto tutto quanto era stato a lui richiesto dall’organo C.giale, esponendo ai consiglieri quella che era la regolamentazione legislativa vigente in materia, nell’ottica di una attività di collaborazione con gli organi dell’ente e non di controllo, essendo stato soppresso il parere di legittimità del segretario comunale sulle deliberazioni dell’Ente con l’entrata in vigore dell’art. 17 della l. n. 127/97.
In ogni caso, non era compito del Segretario verificare la veridicità della documentazione prodotta dal Sindaco a supporto della domanda di raddoppio dell’indennità.
– Quanto al danno, questo dovrebbe, a detta dell’appellante, essere integralmente addebitato al Sindaco, che è stato colui che ha formulato l’istanza di raddoppio dell’indennità e l’unico che ne ha beneficiato.
L’appellante A. A., Consigliere Comunale all’epoca dei fatti, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Mancini e Pierluigi Varischi, ha eccepito:
– La mancanza, in capo ai consiglieri Comunali, di poteri di controllo sulle dichiarazioni del Sindaco, poteri non rinvenibili nel sistema previsto dalla l. n.142/’90. Gli stessi si fidarono dei pareri favorevoli espressi dal Responsabile del Servizio interessato e dal Responsabile di Ragioneria.
In ogni caso, i poteri di controllo dei consiglieri non si sarebbero potuti estendere a soggetti terzi, in relazione ai quali il Sindaco affermava di svolgere attività di lavoro autonomo. Nei loro confronti può ritenersi operante la c.d. “scriminante politica”, e in ogni caso mancherebbe il requisito soggettivo della colpa grave.
– Mancanza di responsabilità, per avere i Consigliere compiuto una scelta discrezionale di merito, insindacabile da parte del giudice contabile, in ordine alle conseguenze del predetto raddoppio sull’entità complessiva dell’indennità del Sindaco.
– Contraddittorietà ed illogicità della motivazione, perché se è vero che il C., come affermato dai primi giudici, ha posto in essere un raggiro, sarebbe quindi da escludere la responsabilità dei consiglieri che sarebbero stati indotti in errore proprio da quel raggiro.
– Intervenuta prescrizione dell’azione di responsabilità, da ritenersi decorrente dalla data delle delibere ovvero dal primo pagamento. A tal proposito afferma che l’invito a dedurre non ha efficacia interruttiva della prescrizione.
– Mancanza del nesso di causalità con la parte del danno riferibile alle indennità percepite negli anni 1999 e 2000 in quanto relativamente ad esse non fu adottata alcuna delibera.
Il Procuratore Generale ha formulato le proprie conclusioni con atto scritto depositato il 10 ottobre 2005, con il quale ha rilevato:
– In merito alla presunta prescrizione del diritto al risarcimento, la decorrenza della stessa va ricondotta alla data del fatto dannoso, comprensivo dell’evento, e a tal fine non può assumere rilevanza la data delle delibere che hanno concesso il beneficio in esame, bensì quella di effettivo pagamento dell’indebita maggiorazione; inoltre la giurisprudenza contabile più recente è nel senso di attribuire efficacia interruttiva all’invito a dedurre.
– Con riferimento alle contestazioni del dott. C., precisa che la funzione di Consigliere di amministrazione, da lui rivestita presso l’IRER e l’Istituto di Credito Fondiario, non rientra nella categoria di “attività lavorativa non dipendente” che ai sensi dell’art. 3 della legge n. 816/1985 legittima il raddoppio della indennità di carica.
Nè a tal fine possono utilmente menzionarsi le dichiarazioni dei redditi dell’appellante, poiché la normativa tributaria non individua la natura del rapporto dell’amministratore con la società gestita.
Quanto al profilo psicologico, il Procuratore Generale ha individuato almeno il profilo della colpa grave sia a carico del Sindaco, che ha formulato dichiarazioni ambigue e comunque prive della dovuta chiarezza, sia a carico del Consiglieri di Amministrazione, che avrebbero potuto richiedere un approfondimento istruttorio sulla natura dell’attività esercitata dal sindaco; sia, infine, a carico del Segretario comunale, che ha omesso l’uso della necessaria professionalità nel rendere il dovuto parere al Consiglio comunale.
Con successive memorie depositate, rispettivamente, in data 19 e 23 ottobre 2007 gli appellanti Bruno C. ed A. A.hanno formulato ulteriori considerazioni a sostegno delle proprie tesi difensive.
Alla pubblica udienza del giorno 13 novembre 2007 l’Avv. Longobardi per il dr. C. ha insistito per l’insussistenza di colpa grave a carico del proprio assistito ed ha richiamato il parere del Consiglio di Stato che avrebbe riconosciuto la possibilità del raddoppio anche nei confronti di pensionati purchè esercitanti attività lavorativa autonoma.
Gli avvocati Petretti per F. e Gigli per A.si sono riportati agli atti scritti.
Il Pubblico Ministero, nella persona del Vice Procuratore Generale dr. Tommaso Cottone, ha segnalato che l’eccezione di prescrizione viene posta per la prima volta in appello dal signor F. e che per gli altri responsabili la prescrizione decorre comunque dalla maturazione del danno, cioè dalle date dei vari pagamenti.
Nel merito, ha ribadito la responsabilità degli appellanti, e soprattutto del Sindaco, per l’illegittimo riconoscimento del beneficio, in aperta violazione di legge.
Ritenuto in
DIRITTO
Il C.gio dispone preliminarmente la riunione degli appelli ai sensi dell’art. 335 c.p.c., in quanto proposti tutti avverso una medesima sentenza, al fine di pervenire ad un’unica decisione.
1. Prescrizione dell’azione di responsabilità – Viene anzitutto all’esame la questione della prescrizione dell’azione contabile, motivo dedotto da tutti gli appellanti.
Con riferimento all’appellante F. il C.gio rileva che, come pure precisato dal Pubblico Ministero, dalla sentenza e dagli atti e memorie del giudizio di primo grado non risulta che all’epoca l’appellante avesse espressamente sollevato eccezione di prescrizione; pertanto essa, in quanto proposta per la prima volta con il gravame, contrasta con il divieto, di cui all’art. 345 c.p.c., di formulare nuove eccezioni in appello che non siano rilevabili d’ufficio.
Quanto agli appellanti C. e A., entrambi hanno dedotto la prescrizione del diritto azionato in quanto la stessa dovrebbe considerarsi decorrente dalla data delle delibere che hanno accordato il beneficio in questione ovvero dal primo pagamento.
Nella fattispecie va pertanto verificato il dies a quo di decorrenza della prescrizione di cui all’art. 1, 2° comma, legge n. 20 del 1994, nel testo sostituito dal D.L. n. 543/1996, là dove prescrive in ogni caso la decorrenza del diritto al risarcimento del danno dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso.
Si tratta, cioè, dell’interpretazione data all’espressione “fatto dannoso” usata dal legislatore del 1994.
Ebbene, la giurisprudenza formatasi sul termine iniziale della prescrizione, in ipotesi di indebite erogazioni, è rimasta a lungo oscillante tra due distinte posizioni: l’una, che parla di fatto e non di evento dannoso, e fa riferimento quale termine iniziale per il decorso della prescrizione al comportamento che abbia posto le necessarie ed ineludibili premesse di un evento che ne diviene mera ed obbligata conseguenza (Sez. III Centrale, 30.09.2002, n. 300); l’altra, che individua invece il “fatto dannoso” nell’erogazione di somme da parte della Pubblica Amministrazione e non nel fatto che tale erogazione ha reso inevitabile: tale interpretazione deve ritenersi attualmente prevalente (Sez. I Centrale, 06.02.2007, n. 17; 05.12.2003, n. 427; 07.10.2002, n. 341).
In proposito reputano i Giudicanti di dover chiarire che, trattandosi di danno a formazione progressiva, e dovendosi dare necessariamente rilievo alla c.d. effettività del danno, occorre aver riguardo non tanto all’atto deliberativo quanto alle distinte date di pagamento dei singoli ratei dell’indennità.
La giurisprudenza prevalente di questa Corte dei conti, infatti, è concorde nel ritenere che il “fatto dannoso” sia costituito dal binomio condotta-evento e che la fattispecie dannosa si perfezioni con il verificarsi di quest’ultimo.
Ciò significa, con riferimento al termine iniziale della prescrizione della relativa azione di responsabilità, che non può ritenersi sufficiente a dare inizio al periodo prescrizionale la semplice condotta trasgressiva di specifici obblighi di servizio, ma occorre anche la verificazione dell’effetto lesivo di detta condotta.
Ciò vale in particolar modo nelle ipotesi in cui gli elementi costitutivi del fatto dannoso, e cioè l’azione/omissione e l’effetto lesivo, siano temporalmente ascrivibili a periodi diversi: in tali casi è solo dal verificarsi dell’eventus damni che inizia a decorrere la prescrizione.
Prima dell’effetto lesivo dunque non vi è interesse ad agire, difettando i requisiti della certezza e della attualità del danno.
Tale tesi permette di interpretare l’art. 1 comma 2° della legge n. 20/1994 anche in correlazione con le disposizioni del codice civile che disciplinano l’istituto della prescrizione e segnatamente, in correlazione con l’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione decorre dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere.
Siffatta interpretazione ha ricevuto una ulteriore conferma con la recente pronuncia delle Sezioni Riunite di questa Corte dei conti, che risolvendo la relativa questione di massima, con sentenza n. 5/2007/ QM depositata il 19 luglio 2007 hanno escluso che, ai fini della decorrenza della prescrizione, sia sufficiente il compimento della condotta illecita, rilevando che una lettura che C.ghi l’endiadi “commissione del fatto” al mero dispiegarsi della condotta trasgressiva, senza alcun riferimento alle conseguenze dannose che ne sono derivate, condurrebbe all’esito assurdo di dover ritenere che, nella materia della responsabilità amministrativa, la prescrizione inizi a decorrere in un momento in cui, per non essere ancora concreto ed attuale il danno, non sarebbe azionabile alcuna pretesa risarcitoria e la domanda giudiziale in ipotesi proposta dovrebbe essere respinta per insussistenza dell’elemento oggettivo della responsabilità.
Di contro, le Sezioni Riunite hanno affermato che di decorrenza della prescrizione possa parlarsi solo nel momento in cui la condotta contra ius abbia prodotto l’evento dannoso avente i caratteri della concretezza e dell’attualità, ragion per cui quando il danno è la sommatoria di pagamenti frazionati nel tempo, tutti risalenti ad un unico atto deliberativo o, comunque, ad un’unica manifestazione di volontà, la decorrenza della prescrizione va individuata nella data di ciascun pagamento.
Ciò premesso, nel caso specifico il fatto dannoso è stato individuato nell’erogazione del raddoppio della indennità di carica a soggetto non in possesso dei requisiti di legge.
Ha ritenuto il Giudice di prime cure che in fattispecie non si debba avere riguardo all’atto deliberativo in sé, quanto piuttosto alle distinte date di pagamento dei singoli ratei dell’indennità per cui è causa, e che comunque la prescrizione si è verificata per i ratei mensili dell’indennità erogati fino al novembre 1998, e cioè al compiersi del quinquennio anteriore alla data di notifica dell’invito a dedurre con effetti interruttivi, avvenuta nel novembre 2003 (data valida per tutti i convenuti tranne che per il consigliere Grioni, non appellante, per il quale il diritto è da considerarsi prescritto fino a gennaio 1999) e ad eccezione del consigliere F. che non ha rilevato la prescrizione.
Ritiene questo Giudice di condividere le motivazioni espresse al riguardo nella sentenza appellata, in quanto aderenti alla interpretazione prevalente in tema di decorrenza della prescrizione; con riferimento all’invito a dedurre, poi, si limita a ricordare che la giurisprudenza assolutamente prevalente di questa Corte riconosce al medesimo valenza interruttiva della prescrizione (Sezioni Riunite, nn. 14/2000, 6/2003 e 1/2004; Sez. I Centrale, n. 3/A/2005; Sez. III Centrale, n. 348/A/2004).
2. Inammissibilità dell’azione per insindacabilità della scelta discrezionale – Nè può valere, nella specie, l’eccezione, pure formulata, di insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali ex art. 3 della legge n. 639/1996, modificativo dell’art. 1 della L. n. 20/1994.
Come già affermato dalla giurisprudenza costante della Corte dei conti, anche di questa Sezione (Sez. I Centrale, 23.09.2005, n. 292/A; Sez. III Centrale, 21.01.2004, n. 30/A; Sez. Lazio, n. 2096 del 20.10.2003), occorre sul punto precisare che la disposizione del 1996 in realtà non modifica i principi giurisprudenziali già in precedenza consolidatisi in tema di sindacato del giudice contabile sull’attività discrezionale della pubblica amministrazione; principi secondo i quali al giudice della responsabilità amministrativa è precluso ogni apprezzamento che investa le valutazioni di convenienza e opportunità compiute dall’autorità deliberante, essendo vietata ogni ingerenza nell’attività di ponderazione comparata degli interessi, mentre viceversa è consentito – e anzi connaturato alla tipologia del giudizio – il vaglio dell’attività discrezionale degli amministratori, con riferimento alla rispondenza della stessa a criteri di razionalità e congruità rilevabili dalla comune esperienza amministrativa, al fine di stabilire se la scelta risponda a quei criteri di prudente apprezzamento cui deve sempre ispirarsi l’azione dei pubblici apparati.
L’insindacabilità delle scelte amministrative, dunque, non esclude la verifica giudiziale sul corretto esercizio del potere discrezionale stesso; verifica che si avvale di parametri esterni, quali ad esempio la competenza e la materia, ed interni, come la congruità e la proporzionalità delle scelte, la rispondenza delle stesse a principi di razionalità, trasparenza ed economicità dell’azione amministrativa allo scopo di assicurarne il buon andamento, per dettato costituzionale fissati come criteri cui l’azione amministrativa deve conformarsi, cosicché il perseguimento di fini non conformi all’interesse pubblico concreto imputato dall’ordinamento all’ente si traduce in una lesione di interessi alla comunità. (Sez. I centr. n. 266 del 17.9.2001). Rientra quindi nei poteri del giudice contabile la verifica della rispondenza della destinazione dei mezzi finanziari pubblici al fine interesse pubblico concreto che l’ente deve perseguire; nonché il sindacato del comportamento discrezionale dei pubblici amministratori sulla natura di interesse pubblico del fine da perseguire. E se tale comportamento è illecito, viene a mancare la ragione giuridica della destinazione dei mezzi finanziari pubblici per il soddisfacimento di quell’interesse pubblico concreto.
Occorre pertanto distinguere tra merito e conformità dell’azione ai canoni generali già citati. Nella fattispecie oggetto del presente giudizio, infatti, non si tratta di sindacare il merito di una scelta compiuta, bensì di fare chiarezza sulla sussistenza o meno delle condizioni cui è subordinato l’esercizio legittimo e lecito del potere di scelta in quella materia; occorre cioè accertare se i soggetti agenti abbiano tenuto conto, o meno, delle prescrizioni di legge o di statuto e se siano stati rispettati il principio di ragionevolezza e quelli della economicità e del buon andamento dell’azione amministrativa, costituzionalmente garantiti anch’essi (artt. 95 e 97 Cost.).
Nella fattispecie all’esame l’atto compiuto travalica i principi di economicità, di convenienza e di razionalità delle scelte. Esso esprime una scelta abnorme e palesemente arbitraria, tanto da configurare il vizio di eccesso di potere. L’illiceità della scelta rende, quindi, improponibile l’eccezione, non ponendosi un problema di insindacabilità delle scelte discrezionali quando si sia agito in contrasto con prescrizioni dell’ordinamento e l’opzione scelta disattenda in modo palese canoni di razionalità e di adeguatezza funzionale. (Sez. III Centr. N. 2/A del 7.1.2003).
3. “Esimente politica” di cui all’art. 1, co. 1 ter, della L. n. 20/94 -Si afferma che l’Organo politico deliberante dovrebbe andare esente da responsabilità ai sensi dell’art. 1, comma 1-ter, della L. n. 20/1994, poiché ha semplicemente approvato atti rientranti nella competenza propria degli uffici tecnici o amministrativi.
Anche tale eccezione è da respingere, in quanto l’ esimente politica è esperibile nei confronti degli organi di governo dell’Ente nella loro attività di elezione delle scelte attinenti alla politica generale dell’ente locale, nella specie non in contestazione (Sez. I Centrale, n. 115/2003). Inoltre l’atto posto in essere dagli amministratori del Comune di Segrate non era particolarmente complesso, né richiedeva particolari cognizioni tecniche o giuridiche, occorreva soltanto chiedersi se poteva o meno corrispondersi un raddoppio dell’indennità di carica.
In secondo luogo, la giurisprudenza pacifica afferma che la c.d. “scriminante politica” non è applicabile nelle materie riservate agli organi di governo, nelle quali gli uffici amministrativi e tecnici della struttura abbiano espletato funzioni istruttorie o consultive e comunque di mero supporto strumentale; oppure, è esclusa quando l’evidenza dell’erroneità dell’atto sia stata tale da escludere qualsiasi buona fede (Sez. II centr., n. 29/A del 3.2.1999; n. 303/A del 3.11.2003 ; Sez. Lazio, n. 2087 del 12.10.2005; Sez. Lombardia, n. 323 del 6.03. 2003).
Anche nel caso di specie, la competenza a deliberare il raddoppio dell’indennità del Sindaco era atto rientrante nelle attribuzioni degli organi di governo deliberanti e, in quanto tale, non è ad esso applicabile la scriminante politica.
4. Le singole responsabilità – Nel merito, tutti gli appellanti hanno respinto gli addebiti di responsabilità adducendo la mancanza del requisito della colpa grave e la carenza e illogicità della motivazione dell’appellata sentenza per violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 816 del 1985.
Il C.gio deve preliminarmente verificare se sussistevano, nella fattispecie, i presupposti per disporre, ai sensi dell’art. 3 della norma citata, il raddoppio dell’indennità del Sindaco.
La norma in questione, dopo aver previsto la corresponsione, in favore del Sindaco, di una indennità mensile di carica deliberata dal Consiglio comunale entro precisi limiti stabiliti per ciascuna classe di comuni, dispone al comma secondo che siffatti limiti sono raddoppiati per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a diecimila abitanti “che svolgano attività lavorativa non dipendente o che, quali lavoratori dipendenti, siano collocati in aspettativa non retribuita”.
Con il raddoppio dell’indennità di carica, previsto dalla menzionata legge n. 816/85, il legislatore ha inteso indennizzare quegli amministratori locali che, proprio in virtù dell’esercizio delle funzioni connesse alla carica rivestita siano costretti a distogliere tempo ed energia alla propria attività lavorativa con perdita di guadagno, sia che si tratti di attività autonoma, sia che si tratti di attività dipendente con collocamento in aspettativa senza assegni; è palese, quindi, la natura risarcitoria del beneficio, spettando il raddoppio per compensare il sacrificio temporale ed economico per la disponibilità del tempo necessario all’esercizio del mandato elettivo.
E’ evidente, perciò, che tale beneficio non possa essere corrisposto a chi non svolga attività lavorativa perché, ad esempio, disoccupato, studente, casalinga o pensionato.
Senonchè il Consiglio di Stato, pronunciandosi in merito ad un quesito formulato dal Ministero dell’Interno, con parere n. 1965/1986 reso in data 9 gennaio 1987 ha chiarito che se il pensionato svolge attività lavorativa, autonoma o dipendente, ricorrendo le altre condizioni previste dalla legge opererà il raddoppio dell’indennità.
Ed è a tale parere che gli appellanti hanno fatto riferimento nel corrispondere siffatto beneficio.
Ora, poiché nel caso di specie il Sindaco Bruno C. non esercitava attività lavorativa dipendente, occorreva verificare se costui svolgesse attività lavorativa autonoma, come dal medesimo dichiarato.
In proposito i giudici di primo grado hanno correttamente sostenuto che “il Sindaco non svolgeva professionalmente alcuna attività di lavoro autonomo, non essendo plausibile assimilare, ai fini considerati, le funzioni di Consigliere di amministrazione dell’I.R.E.R. e dell’Istituto Italiano di Credito Fondiario dal medesimo svolte, a detta attività caratterizzata dall’impiego a proprio rischio dei mezzi necessari per far fronte alla domanda della clientela”.
Non si ravvisa in proposito alcuna lacuna o illogicità nella motivazione, avendo la sentenza appellata dimostrato con dovizia di particolari la carenza, nella specie, delle condizioni rese palesi dal dettato normativo di cui sopra.
Venendo all’esame delle condotte degli appellanti, il C.gio non può che riconfermare l’illiceità del comportamento tenuto dal sindaco Bruno C. per l’evidente interesse alla attribuzione del beneficio, reso palese dalle contraddittorie e reticenti dichiarazioni sostitutive formulate, con cui ha ottenuto la concessione del raddoppio della indennità, intenzionalmente volte a qualificare l’attività espletata come “libero professionale in materia di consulenza aziendale e bancaria”.
Ebbene, la funzione di consigliere di amministrazione, attività effettivamente svolta dal Sindaco pro-tempore, non può considerarsi tale in quanto, pur richiedendo una partecipazione informata alle riunioni del Consiglio di amministrazione e comportando possibili responsabilità, non si concreta nell’esercizio professionale di una specifica competenza tecnica per la risoluzione di particolari problematiche, come è richiesto ad un consulente, che perciò riceve una retribuzione e non un indennizzo, come il consigliere di amministrazione.
Né può sostenersi che tale funzione possa rientrare nella categoria delle “attività lavorative autonome”, come richiesto dalla citata norma, atteso il carattere non professionale dell’incarico e la mancanza di una clientela o dell’avviamento commerciale che caratterizzano le medesime.
Inoltre, le dichiarazioni dei redditi prodotte dall’appellante non possono ritenersi di una qualche utilità in proposito, in quanto si tratta di atti unilaterali e la normativa tributaria, come pure rilevato dal Pubblico Ministero, si limita a considerare, ai soli fini fiscali, come derivanti da lavoro autonomo le relative entrate.
Anche il nuovo calcolo della pensione da parte dell’INPS è avvenuto in base a dichiarazioni dell’appellante che ha qualificato come derivante da lavoro autonomo il reddito in questione; l’inserimento, poi, dello stesso fra quelli da lavoro autonomo è stato considerato dall’INPS ai soli fini pensionistici.
In ragione di quanto appena esposto il C.gio reputa senz’altro sussistente la colpa grave dell’appellante, ai limiti addirittura del dolo, per aver rilasciato, al deliberato fine di ottenere il raddoppio dell’indennità, dichiarazioni mendaci o comunque non veritiere, com’è dimostrato dalla circostanza che le stesse sono state chiaramente smentite dagli Enti presso cui il C. aveva dichiarato di svolgere siffatta attività libero-professionale; per aver addirittura partecipato alla votazione consiliare inerente siffatto raddoppio nella seduta del 14 marzo 1998; infine per aver agito in palese assenza dei presupposti di legge, atteso che l’appellante ha dichiarato in sede di audizione personale (verbale del 17.02.2004) di aver sempre percepito integralmente i compensi derivanti dagli incarichi di che trattasi, sicchè neppure è ravvisabile, nella specie, una qualsivoglia contrazione delle entrate imputabile alla carica esercitata.
§§§§
Il Segretario comunale, signor R. F., ha prospettato l’intervenuta abrogazione, con l’entrata in vigore del comma 85 dell’art. 17 della legge n. 127/’97, dell’art. 53 della Legge n. 142/90 che poneva in capo al Segretario dell’ente locale l’obbligo di esprimere il parere di legittimità sulle deliberazioni dell’Ente; per cui attualmente residuerebbe a suo carico solo l’attività di verifica che la “cosa pubblica” sia gestita in conformità ai criteri espressi nella stessa legge n. 127/97, non più in un’ottica di controllo dei singoli atti, bensì di collaborazione con gli organi dell’Ente nel rispetto delle norme, sia statali che locali, poste dall’ordinamento giuridico.
Al riguardo questo Giudice deve precisare che la giurisprudenza della Corte dei conti ha più volte chiarito che l’intervenuta soppressione, ai sensi dell’art. 17, co. 85° della legge citata, del parere di legittimità del segretario (comunale o provinciale) su ogni proposta di deliberazione sottoposta alla giunta o al consiglio, già previsto dall’art. 53 della L. n. 142/1990, non esclude che permangano in capo al Segretario tutta una serie di compiti ed adempimenti che, lungi dal determinare un’area di deresponsabilizzazione del medesimo, lo impegnano, invece, ad un corretto svolgimento degli stessi, pena la sua soggezione, in ragione del rapporto di servizio instaurato con l’ente locale, all’azione di responsabilità amministrativa, ove di questa ricorrano gli specifici presupposti.
Ciò in quanto il suddetto, ai sensi dell’art. 17 della L. 127/97 e, successivamente, dell’art. 97 D.Lgvo 18.08.2000, n. 267 mantiene la specifica funzione ausiliaria di garante della legalità e correttezza amministrativa dell’azione dell’ente locale. Infatti il T.U. n. 267/2000 ha assegnato al Segretario dell’ente locale, in linea generale, oltre agli altri compiti indicati all’art. 97 del T.U. citato, le “funzioni di collaborazione e di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti” e quelle di “sovrintendere allo svolgimento delle funzioni dei dirigenti e di coordinarne l’attività”.
Nondimeno la suddetta modifica normativa non esclude che il Segretario comunale, proprio in virtù di tali specifici compiti di consulenza giuridico-amministrativa, possa – ed ove richiestone, debba – comunque rendere il proprio parere in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, agli statuti ed ai regolamenti e che del parere reso debba rispondere in via amministrativa, in adesione ad un principio generale, operante a prescindere dalla natura obbligatoria o facoltativa del parere espresso (Sez. II Centr. 17.03.2004, n. 88/A; 23.06.2004, n. 197/A; Sez. Giur.le Puglia, 8 luglio 2003, n. 594).
In altri termini l’affidamento, alla stregua della previsione normativa di cui all’art. 97 T.U. 18 agosto 2000, n. 267, al Segretario comunale di funzioni di assistenza e di collaborazione giuridica ed amministrativa di tutti gli organi dell’ente locale assorbe, in qualche guisa, lo specifico compito, dianzi espressamente previsto dall’art. 53 L.8 giugno 1990 n. 142, di esprimere un previo parere di legittimità sulle deliberazioni di giunta; di tal che l’evoluzione normativa in materia ben lungi dall’evidenziare una sottrazione del già citato Segretario alla responsabilità amministrativa ne ha invece sottolineato le maggiori responsabilità in ragione della rilevata estensione delle funzioni.
Nel caso di specie, peraltro, il signor F. era ugualmente tenuto ad esprimere il parere di legittimità ai sensi delle disposizioni contenute negli Statuti del Comune di Segrate che, negli anni interessati, regolamentavano la vita del Comune e la funzione degli organi. In particolare l’art. 87 dello statuto approvato con deliberazione del C.C. n. 20 del 1994 prevedeva, fra le funzioni del Segretario, quella di “esprimere il preventivo parere di legittimità su ogni proposta di deliberazione sottoposta a Giunta Comunale e Consiglio Comunale”; di adottare i provvedimenti necessari per il conseguimento dei risultati dell’azione amministrativa secondo principi di economicità, efficienza ed efficacia; di assumere i provvedimenti organizzativi per garantire il diritto di accesso dei consiglieri e dei cittadini agli atti e alle informazioni.
Gli articoli 17, comma 6 e 77, comma 5 dello Statuto approvato con deliberazioni del C.C. n. 97 dell’11.12.1998 e n. 16 dell’11.2.1999 prevedevano altresì che ogni proposta di deliberazione sottoposta al Consiglio dovesse essere corredata dal “parere del Segretario Comunale sotto il profilo della legittimità” e che il medesimo collaborasse, anche con l’espressione di pareri li legittimità, con gli organi del Comune.
Pertanto il signor F. era tenuto all’osservanza degli obblighi che derivavano, oltre che dalla legge, anche dalle disposizioni statutarie, e quindi a lui comunque competeva rendere il prescritto parere di legittimità in ordine alle deliberazioni degli organi dell’Ente locale.
Correttamente, pertanto, i primi giudici hanno censurato il comportamento illecito del Segretario comunale il quale, presente ad entrambe le delibere con cui si è disposto il raddoppio dell’indennità, ed esplicitamente interpellato da alcuni Consiglieri, come emerge dal verbale della seduta del dicembre 1997, ha deliberatamente omesso di segnalare la illegittimità, nella specie, della concessione del suddetto beneficio.
Da ultimo rileva il C.gio che il comportamento del signor F. appare ancor più biasimevole alla luce delle dichiarazioni fatte dal medesimo nelle deduzioni all’invito e in occasione dell’audizione personale, dalle quali emerge con evidenza la natura determinante del suo intervento nella seduta del Consiglio comunale deputato all’approvazione del citato beneficio.
Egli ha infatti dichiarato al Procuratore regionale, con raccomandata in data 5.04.2004: “Prima del Consiglio Comunale il sindaco dr. Bruno C. mi chiese di esprimere per iscritto il mio parere in proposito; detto parere da me reso puntuale ed approfondito era negativo ed esprimeva quanto da diverse parti è emerso, e cioè che il dr. C., nella sua posizione di pensionato, e con i piccoli incarichi di componente di alcuni Consigli di Amministrazione non aveva diritto al raddoppio dell’indennità. Non nascondo che la cosa non fu certamente ben accolta dal Sindaco e ciò non produsse certo buoni rapporti”.
Siffatte ammissioni, confermate nel verbale di audizione personale del 20 aprile 2004, dimostrano quindi che il F. era perfettamente consapevole della assoluta carenza dei presupposti normativi per concedere il raddoppio dell’indennità e della natura non veritiera delle dichiarazioni contenute negli atti notori rilasciati dal Sindaco C.; malgrado ciò egli intervenne nelle sedute del Consiglio in maniera determinante, fugando i dubbi dei Consiglieri con considerazioni assolutamente tranquillizzanti.
Per tali motivi ritiene questo giudice di dover pienamente confermare, nei confronti del signor F., il verdetto di responsabilità pronunciato dai primi giudici.
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In merito alle osservazioni dell’appellante A. A.è da premettere che, dei consiglieri comunali condannati dai primi giudici, solo l’A.ha prodotto appello contestando gli addebiti di responsabilità, mentre nei confronti di tutti gli altri diciannove consiglieri non appellanti le statuizioni di condanna della sentenza di primo grado sono ormai divenute irrevocabili per l’intervenuto giudicato.
Secondo quanto eccepito dall’A.esulerebbe, dal mandato del consigliere comunale, il dovere di verifica sull’effettiva sussistenza dei presupposti per il raddoppio dell’indennità, ravvisandosi a suo carico, tutt’al più, compiti di controllo politico sull’attività dell’ente.
Il C.gio non condivide siffatte argomentazioni, dovendosi in proposito precisare che l’organo C.giale di governo dell’ente può esprimersi, se non effettuando direttamente un’istruttoria, almeno richiedendo un approfondimento istruttorio agli uffici burocratici competenti.
Senonchè, nel caso di specie si sono verificate una serie di circostanze concomitanti che potevano apparire idonee a fugare i dubbi e le perplessità insorte, in sede di votazione, nei consiglieri comunali.
Risulta infatti dagli atti di causa che in ordine alla proposta di deliberazione, una volta ultimata la fase istruttoria, sia il Responsabile del Servizio interessato che il Responsabile di Ragioneria avevano espresso pareri favorevoli di regolarità tecnica e di regolarità contabile.
Attraverso il primo dei due pareri il dirigente del settore Affari Generali attestava, in buona sostanza, la correttezza e la sufficienza dell’istruttoria, nonché l’idoneità dell’atto a perseguire gli obiettivi generali e specifici dell’attività amministrativa e la legittimità dell’atto stesso in relazione alle leggi disciplinanti la materia dedotta in deliberazione.
Con il proprio parere, invece, il responsabile di Ragioneria attestava la regolarità contabile, sotto il profilo della legalità della spesa, dell’imputazione al giusto capitolo di bilancio e della capienza di quest’ultimo.
Anche l’intervento del Segretario comunale, come è stato in precedenza illustrato, servì a rappresentare l’operazione in questione come del tutto legittima e senz’altro consentita alla luce del noto parere del Consiglio di Stato, avendo quest’ultimo intenzionalmente omesso di precisare quale fosse l’effettiva natura dell’attività svolta dal Sindaco.
Aggiungasi a ciò l’ulteriore circostanza rilevata dall’A., e cioè che nella cartellina riguardante la proposta di deliberazione di rideterminazione dell’indennità di carica per l’anno 1997 (poi divenuta deliberazione n. 82/97) era anche presente la dichiarazione del Sindaco, dr. Bruno C., resa nella forma della dichiarazione sostitutiva di atto notorio, in cui lo stesso attestava “di svolgere attività di libero professionista in materia di consulenza aziendale e bancaria dal 1.1.1997”.
Appare quindi evidente che al momento della approvazione delle delibere risultava assolutamente pacifica, per l’appellante, la legittimità delle proposte di deliberazione, atteso che, conformemente al quadro normativo di riferimento (art. 3 L. n. 816/1985), Segrate conta più di 10.000 abitanti ed il Sindaco aveva certificato di svolgere un’attività lavorativa non dipendente.
Alla luce della documentazione in atti e della istruttoria esperita può dunque affermarsi che l’ A.non aveva motivo di dubitare sull’esatta applicabilità della fattispecie normativa al caso concreto, né era notorio che la situazione reale fosse diversa da quanto rappresentato.
Pertanto il C.gio non rileva, nella specie, quell’agire con abnorme superficialità e trascuratezza, in spregio di norme giuridiche e tecniche, di comune percezione dell’amministratore medio, che rileva ai fini dell’individuazione della colpa grave, elemento costitutivo necessario ed imprescindibile dell’obbligazione di responsabilità.
In conclusione, nei confronti del signor A. A.deve essere formulata pronuncia assolutoria, mentre gli appelli proposti da Bruno C. e R. F. vanno rigettati.
Questo Giudice conferma, per il resto, il dispositivo della sentenza appellata.
Le spese seguono la soccombenza.
P.Q.M.
La Corte dei conti – Sezione Prima Giurisdizionale Centrale – definitivamente pronunciando, in parziale riforma della sentenza n. 185/05 della Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia in data 25.11.2004 -11.03.2005:
– ACCOGLIE l’appello del signor A. A.e, per l’effetto,
– ASSOLVE A. A.dalla domanda attorea.
– RIGETTA per il resto gli appelli proposti da Bruno C. e R. F. nei confronti della sentenza n. 185/05 emessa dalla Sezione Giurisdizionale per la Regione Lombardia in data 25.11.2004 – 11.03.2005.
– CONDANNA inoltre i predetti Bruno C. e R. F. al pagamento delle spese processuali del presente giudizio, liquidate in euro 445,18 (Quattrocentoquarantacinque/18).
– CONFERMA per il resto il dispositivo della sentenza appellata.
– MANDA alla Segreteria per gli adempimenti di competenza.
Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 13 novembre 2007.
