Il Consiglio di Stato, con la Decisione 11 luglio 2008 n. 3501, afferma che Per le Congregazioni che abbiano fini di carattere religioso congiuntamente a quello di beneficienza e assistenza, l’accertamento sull’inattività e/o sul mancato perseguimento, da parte della stessa, dei fini statutari spetta alla Prefettura (art. 27, Cod. Civ. e art. 6, D.P.R. 10 febbraio 2000 n. 361), e non certo al Comune e alla Regione, quanto meno con riguardo alle finalità religiose. Ed infatti, ai sensi dell’art. 14, D.P.R. n. 616/1977, “è delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative di organi centrali e periferici dello Stato concernenti le persone giuridiche di cui all’art. 12 del codice civile che operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto”, tra cui assistenza e beneficenza; l’art. 7 co. 1, D.P.R. n. 361/2000, poi, attribuisce alle Regioni i poteri in ordine al “riconoscimento delle persone giuridiche private che operano nelle materie attribuite alla competenza delle regioni dall’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616”. In tal senso, dunque, il controllo delle regioni non si può estendere anche all’accertamento sul perseguimento delle finalità religiose.
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato ha ritenuto che i provvedimenti impugnati in primo grado non potevano essere emessi né dal Comune né dalla Regione, ma solo dal prefetto dal momento che la Congregazione non operava esclusivamente nelle materie di cui al D.P.R. n. 616/1977, perseguendo anche fini di carattere religioso.
Emiliana Matrone
Consiglio di Stato – Decisione 11 luglio 2008 , n. 3501
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente
DECISIONE
– sul ricorso in appello n. 7376/07, proposto da:
AZIENDA PUBBLICA DI SERVIZI ALLA PERSONA – EDUCATORIO DELLA SS. CONCEZIONE DETTO DI FULIGNO, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Duccio M. Traina, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dello stesso in Roma, via G. Carducci n. 4;
contro
Congregazione, in persona del legale rappresentante in carica, e P. M., C. D. e C. M., in proprio e quali componenti del consiglio e confratelli della detta Congregazione, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio D. Gesmundo, Giovanni Calugi e Avilio Presutti, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’ultimo in Roma, piazza S. Salvatore in Lauro n. 10;
CA. M., quale componente del consiglio e confratello della detta Congregazione, non costituita in giudizio;
e nei confronti di
REGIONE TOSCANA, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Lucia Bora, Vanna Console e Fabio Lorenzoni, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’ultimo in Roma, via del Viminale n. 43;
COMUNE DI FIRENZE, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Visciola, Sergio Peruzzi e Maria Athena Lorizio, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’ultima in Roma, via Dora n. 1;
SINDACO DI FIRENZE, ASSESSORE ALLA SICUREZZA SOCIALE DEL COMUNE DI FIRENZE e E. B., quest’ultimo nella qualità di commissario straordinario della detta Congregazione, non costituiti in giudizio;
– sul ricorso in appello n. 7635/07, proposto da:
COMUNE DI FIRENZE, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Visciola, Sergio Peruzzi e Maria Athena Lorizio, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’ultima in Roma, via Dora n. 1;
contro
Congregazione, in persona del legale rappresentante in carica, e P. M., C. D. e C. M., in proprio e quali componenti del consiglio e confratelli della detta Congregazione, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio D. Gesmundo, Giovanni Calugi e Avilio Presutti, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’ultimo in Roma, piazza S. Salvatore in Lauro n. 10;
CA. M. e L. S., quali componenti del consiglio e confratelli della detta Congregazione, non costituiti in giudizio;
e nei confronti di
REGIONE TOSCANA, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Lucia Bora, Vanna Console e Fabio Lorenzoni, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’ultimo in Roma, via del Viminale n. 43;
E. B., nella qualità di commissario straordinario della detta Congregazione, non costituito in giudizio;
e
– sul ricorso in appello n. 7712/07, proposto da:
REGIONE TOSCANA, in persona del presidente in carica, rappresentata e difesa dagli avv. Lucia Bora, Vanna Console e Fabio Lorenzoni, ed elettivamente domiciliata presso lo studio dell’ultimo in Roma, via del Viminale n. 43;
contro
Congregazione, in persona del legale rappresentante in carica, e P. M., C. D. e C. M., in proprio e quali componenti del consiglio e confratelli della detta Congregazione, rappresentati e difesi dagli avv. Vittorio D. Gesmundo, Giovanni Calugi e Avilio Presutti, ed elettivamente domiciliati presso lo studio dell’ultimo in Roma, piazza S. Salvatore in Lauro n. 10;
CA. M., quale componente del consiglio e confratello della detta Congregazione, non costituita in giudizio;
e nei confronti di
COMUNE DI FIRENZE, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avv. Claudio Visciola, Sergio Peruzzi e Maria Athena Lorizio, ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’ultima in Roma, via Dora n. 1;
SINDACO DI FIRENZE, ASSESSORE ALLA SICUREZZA SOCIALE DEL COMUNE DI FIRENZE e E. B., quest’ultimo nella qualità di commissario straordinario della detta Congregazione, non costituiti in giudizio;
AZIENDA PUBBLICA DI SERVIZI ALLA PERSONA – EDUCATORIO DELLA SS. CONCEZIONE DETTO DI FULIGNO, in persona del legale rappresentante in carica, non costituita in giudizio;
per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della Toscana, sezione prima, 8 maggio 2007, n. 727;
visti i ricorsi in appello;
visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;
vista l’ordinanza della sezione 23 ottobre 2007, n. 5511, con cui è stata disposta la riunione dei ricorsi in appello;
visto il ricorso in appello incidentale proposto dalla detta Congregazione e dai signori P., C. e CA.;
viste le memorie delle parti;
visti tutti gli atti della causa;
relatore all’udienza pubblica del 29 aprile 2008 il consigliere Carmine Volpe, e uditi l’avv. Bruni, in delega dell’avv. D. M. Traina, per l’Azienda pubblica di servizi alla persona – Educatorio della SS. Concezione detto di Fuligno, gli avv. V. G. Gesmundo e G. Calugi per la Congregazione, e i signori P., C. e CA., nonché l’avv. M. A. Lorizio per il Comune di Firenze;
premesso che:
– la sentenza suindicata viene appellata in via principale nella parte in cui sono stati accolti i ricorsi nn. 2782/99 e 903/00 e i relativi motivi aggiunti;
– il ricorso n. 2782/99 veniva proposto dalla Congregazione, in persona del guardiano presidente signor M. P., a ciò autorizzato dal consiglio della stessa con deliberazione in data 15 ottobre 1999, nonché dai signori M. P., D. C., M. CA. e c, quali componenti del consiglio e confratelli della Congregazione stessa, avverso:
a) l’ordinanza del sindaco di Firenze 13 luglio 1999, n. 4848, nella parte in cui si è ordinato di sciogliere il consiglio della Istituzione pubblica di assistenza e beneficenza (IPAB) Congregazione, e di nominare il signor E. B. commissario straordinario della stessa per un periodo di quattro mesi dalla data di effettivo insediamento;
b) ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso al precedente e, in particolare, l’ordinanza del detto sindaco 12 agosto 1999, n. 5535, nella parte in cui si è ordinato che l’incarico, conferito al signor E. B. con la detta ordinanza, concerne l’esame della situazione relativa all’attribuzione e gestione del patrimonio immobiliare abitativo della detta Congregazione e l’invio delle risultanze di detto esame all’amministrazione comunale, assessorato politiche sociali;
– il ricorso n. 903/00 veniva proposto dalla detta Congregazione, in persona del guardiano presidente signor M. P., nonché dai signori M. P., D. C., M. CA., S. L. e M. C., quali componenti del consiglio e confratelli della Congregazione stessa, avverso:
c) l’ordinanza del detto sindaco 11 febbraio 2000, n. 942, con cui si è disposto di rinnovare al signor E. B. il detto incarico di commissario straordinario, con il compito di attendere all’amministrazione ordinaria dell’ente e a tutti gli adempimenti amministrativi previsti dalla normativa vigente in materia di IPAB;
d) ogni altro atto presupposto, conseguente o altrimenti connesso al precedente e, per quanto occorra, la relazione finale redatta dal commissario straordinario della detta Congregazione e i criteri della commissione consiliare “servizi socio-sanitari” in materia di indirizzi di riorganizzazione delle IPAB, approvati l’11 luglio 1997, richiamati nella motivazione del provvedimento impugnato;
– con un primo atto di motivi aggiunti al ricorso n. 903/00 veniva impugnato:
e) il provvedimento, di data ed estremi sconosciuti ai ricorrenti, con cui il detto sindaco ha prorogato – dopo la scadenza, intervenuta l’11 agosto 2000, di una precedente proroga – la durata dell’incarico del detto commissario straordinario;
– con un secondo atto di motivi aggiunti al ricorso n. 903/00 veniva impugnato:
f) il provvedimento, di data ed estremi sconosciuti ai ricorrenti, con cui il detto sindaco ha prorogato – dopo la scadenza, intervenuta il 12 febbraio 2001, di una precedente proroga – la durata dell’incarico del detto commissario straordinario;
– con un terzo atto di motivi aggiunti al ricorso n. 903/00 venivano impugnati:
g) le ordinanze del detto sindaco nn. 5682/2000, 1001/2001 e 5515/2002, di rinnovo al signor E. B. dell’incarico di commissario straordinario della detta Congregazione;
h) l’ordinanza del detto sindaco 26 febbraio 2002, n. 1289, di rinnovo al signor E. B. del detto incarico fino alla decisione del consiglio regionale in ordine all’estinzione della Congregazione stessa;
i) la deliberazione del consiglio comunale di Firenze 22 aprile 2002, n. 303/28, con cui si è proposta alla Regione Toscana l’estinzione della detta Congregazione;
l) il parere favorevole del detto commissario straordinario espresso in merito alla proposta di estinzione con la deliberazione 30 gennaio 2002, n. 1;
m) la deliberazione del consiglio regionale della Toscana 24 luglio 2002, n. 123, con cui la detta Congregazione è stata dichiarata estinta e i suoi beni sono stati trasferiti all’Educatorio della SS. Concezione detto di Fuligno;
n) ogni altro provvedimento a essi presupposto, consequenziale o comunque connesso;
– il primo giudice, con riguardo ai ricorsi nn. 2782/99 e 903/00, ha:
a) dichiarato l’ammissibilità dei ricorsi proposti dai ricorrenti nella loro qualità di componenti del consiglio della detta Congregazione, data la sussistenza della legittimazione attiva in capo agli stessi avverso l’atto di scioglimento dell’organo;
b) ritenuto che, malgrado il giudizio pendente innanzi al Tribunale di Firenze (instaurato dai ricorrenti con citazione notificata il 27 settembre 1999) sull’accertamento della natura privata dell’IPAB, siffatta natura possa essere accertata incidentalmente dal giudice amministrativo con riguardo alle persone giuridiche (ai sensi dell’art. 8, comma 1, della l. 6 dicembre 1971, n. 1034 e non applicandosi il comma 2), e che non si verta in un’ipotesi di sospensione necessaria di cui all’art. 295 del c.p.c.;
c) accertato, in via incidentale, la natura privata della detta Congregazione e dichiarato, conseguentemente, che le amministrazioni resistenti non erano titolari di alcuno dei poteri previsti dalla così detta legge Crispi (l. 17 luglio 1890, n. 6972) e dalle altre norme in materia di IPAB;
d) affermato anche l’insussistenza del generale potere di vigilanza e controllo della Regione previsto per le persone giuridiche private operanti nelle materie di cui all’art. 14 del d.p.r. 24 luglio 1977, n. 616, in quanto il “perfezionamento cristiano” e “l’insegnamento della dottrina cristiana ai fanciulli della città” esulano dalle materie delegate dallo Stato alle Regioni con il citato decreto;
e) ritenuto l’illegittimità degli atti impugnati siccome emessi sull’errato presupposto costituito dal carattere pubblico dell’ente cui tali atti erano diretti;
considerato che:
– gli appellanti principali sostengono che:
1) il ricorso di primo grado si sarebbe dovuto dichiarare inammissibile poiché: sia i componenti del consiglio della detta Congregazione sia il guardiano presidente non avrebbero potuto rivestire le rispettive qualità per essere stati eletti illegittimamente, ossia senza l’osservanza delle procedure e dei requisiti prescritti in materia dallo statuto; il guardiano presidente non sarebbe stato autorizzato dal consiglio; mancherebbe la rappresentanza processuale del guardiano presidente a causa dell’intervenuto commissariamento della detta Congregazione;
2) il primo giudice avrebbe dovuto sospendere il giudizio ai sensi dell’art. 295 del c.p.c., a causa della pendenza presso il giudice ordinario di una causa pregiudiziale promossa dagli stessi ricorrenti e, conseguentemente, prima di pronunciare sulla propria causa pregiudicata, attendere la definizione della causa pregiudiziale;
3) la detta Congregazione avrebbe comunque natura di ente pubblico e la situazione di mancato perseguimento da molto tempo (circa venti anni) delle proprie finalità statutarie, nonché di prolungata inerzia, ne avrebbe giustificato l’estinzione;
– la detta Congregazione e i signori P., C. e CA., in proprio e quali componenti del consiglio e confratelli della Congregazione stessa, hanno proposto ricorso in appello incidentale, con cui hanno denunciato l’omessa pronuncia del primo giudice sulla propria domanda di restituzione del patrimonio della Congregazione stessa, e hanno riproposto i motivi assorbiti dal primo giudice;
ritenuto che:
– il Tribunale di Firenze, con sentenza 19 febbraio 2003, n. 507, ha dichiarato il difetto in capo al signor M. P. del potere di rappresentanza della Congregazione, e ha statuito che il medesimo non è legittimato processualmente a stare in giudizio per la Congregazione; ciò in quanto il suddetto non risulta essere stato eletto guardiano in conformità alle modalità stabilite né è in possesso dei requisiti di eleggibilità richiesti dallo statuto;
– ne consegue che i ricorsi di primo grado nn. 2782/99 e 903/00, e i motivi aggiunti, vanno dichiarati inammissibili relativamente alla detta Congregazione, la quale ha agito in persona del guardiano presidente signor M. P. che non era legittimato ad agire in giudizio per la Congregazione stessa;
– sussiste, invece, la legittimazione attiva delle singole persone fisiche, le quali hanno proposto i ricorsi di primo grado non solo quali componenti del consiglio ma anche nella qualità di membri (“confratelli”) della detta Congregazione; così che essi, quali confratelli, erano legittimati a contestare i provvedimenti i quali, disponendo lo scioglimento del consiglio della detta Congregazione, il commissariamento e l’estinzione della stessa, sono direttamente lesivi della loro situazione soggettiva, incidendo su diritti, e libertà, di associazione e partecipazione; provvedimenti il cui annullamento giurisdizionale comporta ai suddetti indubbio vantaggio, lasciando in vita l’associazione di cui fanno parte;
– la detta Congregazione tra i suoi fini (art. 1, comma 1, dello statuto) aveva anche quelli di carattere religioso (“il perfezionamento cristiano dei fratelli ascritti, e l’insegnamento della Dottrina Cristiana ai fanciulli della città”), “congiuntamente ad opere di beneficenza”;
– tanto è vero che, ai sensi degli artt. 3 e 26 dello statuto, rispettivamente, “I fratelli hanno l’obbligo di frequentare le Tornate e le scuole di spirito, di conformare la propria vita secondo le norme dettate dal Beato e di istruire i fanciulli nella Dottrina Cristiana…” e “Un sacerdote col titolo di Correttore, nominato dall’Autorità Ecclesiastica e da questa dipendente, ha cura di tutte le funzioni religiose, presiede a tutte le classi per l’insegnamento della Dottrina Cristiana, interviene all’adunanze di consiglio con voto consultivo”;
– il perseguimento delle finalità religiose, anche se in contestazione tra le parti, non risulta, sulla base degli atti di causa, essere definitivamente cessato;
– ne consegue che l’accertamento sull’inattività della Congregazione e/o sul mancato perseguimento, da parte della stessa, dei fini statutari spettava alla Prefettura (art. 27 del c.c. e art. 6 del d.p.r. 10 febbraio 2000, n. 361), e non certo al Comune e alla Regione, quanto meno con riguardo alle finalità religiose; infatti, ai sensi dell’art. 14 del d.p.r. n. 616/1977, “È delegato alle regioni l’esercizio delle funzioni amministrative di organi centrali e periferici dello Stato concernenti le persone giuridiche di cui all’art. 12 del codice civile che operano esclusivamente nelle materie di cui al presente decreto”, tra cui assistenza e beneficenza, e l’art. 7, comma 1, del d.p.r. n. 361/2000 attribuisce alle Regioni i poteri in ordine al “riconoscimento delle persone giuridiche private che operano nelle materie attribuite alla competenza delle regioni dall’articolo 14 del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616”; e, nella specie, la detta Congregazione non opera esclusivamente nelle materie di cui al d.p.r. n. 616/1977;
– quanto disposto dall’art. 21, comma 2, della l.r. della Toscana 3 ottobre 1997, n. 72 – secondo cui “Tutte le funzioni amministrative di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 9 concernenti le IPAB, già disciplinate con legge 17 luglio 1890, n. 6972, e successive modificazioni ed integrazioni, nonché con relativi regolamenti di esecuzione, ad eccezione di quelle indicate al successivo comma 5, sono delegate ai Comuni nel cui territorio ha sede l’Istituzione. In particolare, sono delegate le funzioni concernenti la vigilanza ispettiva, il coordinamento, la sospensione o lo scioglimento di amministrazioni, la nomina di commissari, le modifiche statutarie escluse quelle indicate al successivo comma 4” – deve intendersi riferito alle istituzioni pubbliche che svolgono solo assistenza e beneficenza [art. 1, comma 2, lett. a), del d.p.r. n. 9/1972];
– non essendo la detta Congregazione soltanto un IPAB ma anche un ente con finalità religiose, i provvedimenti impugnati in primo grado non potevano essere emessi né dal Comune né dalla Regione, ma solo dal prefetto;
– è inammissibile il ricorso in appello incidentale, proposto dalla detta Congregazione e dai signori P., C. e CA., in quanto la chiesta restituzione del patrimonio della Congregazione stessa attiene all’esecuzione della sentenza da parte dell’amministrazione e comunque, non vertendosi nell’ambito di materia devoluta alla giurisdizione esclusiva o di merito del giudice amministrativo né trattandosi di domanda risarcitoria, non è possibile allo stesso ordinare comportamenti all’amministrazione;
– non vi è luogo a pronunciare sulle altre censure dedotte nei ricorsi in appello principale né sugli altri motivi assorbiti dal primo giudice e riproposti dagli appellanti incidentali;
– in conclusione, i ricorsi in appello principale vanno accolti in parte e la sentenza impugnata va riformata disponendo l’estromissione dal giudizio della Congregazione, e dichiarando inammissibili i ricorsi di primo grado nn. 2782/99 e 903/00, e i motivi aggiunti, con riguardo alla detta Congregazione; per il resto i ricorsi in appello principale devono essere respinti e il ricorso in appello incidentale va dichiarato inammissibile;
– le spese del giudizio, sussistendo giusti motivi, devono essere compensate;
P. Q. M.
il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta:
a) accoglie in parte i ricorsi in appello principale e, in parziale riforma della sentenza impugnata, dispone l’estromissione dal giudizio della Congregazione, e dichiara inammissibili i ricorsi di primo grado nn. 2782/99 e 903/00, e i motivi aggiunti, con riguardo alla detta Congregazione;
b) respinge per il resto i ricorsi in appello principale;
c) dichiara inammissibile il ricorso in appello incidentale;
d) compensa tra le parti le spese del giudizio;
e) ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma il 29 aprile 2008 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, in camera di consiglio, con l’intervento dei signori:
– Claudio Varrone – presidente
– Carmine Volpe – consigliere, estensore
– Domenico Cafini – consigliere
– Bruno Rosario Polito – consigliere
– Roberto Giovagnoli – consigliere
IL PRESIDENTE
Claudio Varrone
L’ESTENSORE
Carmine Volpe
IL SEGRETARIO
Stefania Martines
Depositata in Segreteria l’11 luglio 2008
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
IL DIRETTORE DELLA SEZIONE
Maria Rita Oliva
